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环保法应写清楚政府责任

发布时间:2021-01-21 17:12:15 阅读: 来源:插件机厂家

“环保法应写清楚政府责任”

“我们国家的污染防治法和环保法现在都是全国人大常委会通过的。环保法的地位不一样,它是统领整个环境资源合理利用、能源开发和环境保护的法律,位阶一定要高。位阶不高,就好像环境保护工作一样,远远低于经济制度和一般制度,就只能和经济协调了。位阶高了才能和经济抗衡,才能使经济开发决策更加科学合理。”

一度陷入僵局的《环境保护法》(以下简称环保法)修订工作再次被提上议程。  3月4日,在十二届全国人大一次会议新闻发布会上,全国人大设立发言人以来的第一位女发言人傅莹在回答记者提问时说,1979年制定了中国第一部环境保护法,到现在为止,已制定了30多部环境相关法律,“但这些肯定还远远不够”,全国人大将加强环境保护的立法,包括修改和完善大气污染防治法和环境保护法等等。  1979年制定的现行环保法试行10年后,于1989年正式颁布施行,至今已有24个年头,外界要求修改环保法的呼声不断。  2011年1月,全国人大环境与资源保护委员会(以下简称全国人大环资委)召开环保法修改启动会,启动修法。  2012年8月下旬,《环境保护法修正案(草案)》(下称草案一审稿)接受全国人大常委会首次审议。当年8月31日,草案对外发布,并向社会公开征求意见。学界当时建议,在这份草案中增加政府责任、按日计罚等内容,但未能取得预期的结果。  2012年9月,由于对草案一审稿不满,中国法学会环境资源法学研究会提交了一份专家联名意见书,并建议全国人大常委会暂缓审议征求意见稿。  环保部也加以声援。2012年10月29日,环保部在官网上挂出了名为“社会各界和环保系统关于《环境保护法修正案(草案)》的具体建议”,对草案一审稿提出34条意见。  环保法修订随后陷入僵局。2012年12月24日,十一届全国人大常委会第三十次会议并未提及环保法修改问题。  上海交通大学环境资源法研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长王曦是学者版环保法修改建议稿的主要起草者之一。2012年4月,草案一审稿接受全国人大常委会首次审议前,王曦曾在武汉举行的环保法修改调研座谈会上,当面向全国人大环资委和环保部汇报学者版建议稿。王曦称,草案一审稿对学界建议的内容吸收并不多。  北京大学法学院教授汪劲说,学者此后联名要求暂缓草案审议的做法应该肯定。理由有两点:一,若像草案那样修改,不疼不痒,不会解决问题;二,草案要是通过了,短期内环保法就不可能再修改了。汪劲是全国人大和环保部门组织的历次环保法修订调研组的主要成员之一。  新一届国家、政府机构以及全国人大选举结果已经产生,环保法能否再次启动修改?王曦说,还要看新一届全国人大的立法计划。可以预见的是,即使环保法被新一届全国人大列入2013年的年度立法计划,环保法最终“面貌”如何,还要看各方博弈的结果。  修法思路的角逐  “现在学界有比较一致的观点,叫做‘改造论’。它主张改造环保法,把环保法改造成规范政府在环境工作方面行为的法律。全国人大环资委是‘小修小改’的思路,基本上保持环保法原样,而现行的环保法总体上是管企业的法,主要规定都是针对企业行为的。”  东方早报:环保法修改过程中,环保部、学界和全国人大环资委发生了很大的争议,当时各方的主要争议是什么?  王曦:争议主要在修改思路上。根据草案一审稿,可以看出全国人大环资委修改环保法的主导思想是“小修小改”。大家普遍认为“小修小改”还不如不改,因为“小修小改”没有触及关键性问题,对现实的环境保护要求来说是隔靴搔痒,起不到作用。  汪劲:这次主要是环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益等八项制度的修改,从草案来看,没有一个是修改好的。有些公认的方式方法,或大家都认为行之有效、已达成共识的方式方法,竟也没有被采纳。  东方早报:当时学者对政策环评、按日计罚、环境公益诉讼反映比较强烈,要求写进环保法中,可是最终被采纳的意见有限,现在较一致的主张是什么?  王曦:学界有几种观点。一种是主张把按日计罚、环境公益诉讼等方面的条款增加到环保法中。但我认为这些主张似乎不是治本的,或者说没有涉及到关键性问题,即使这样修改了,也不会让环境管理有大的改观。  现在学界有比较一致的观点,叫做“改造论”。它主张改造环保法,把环保法改造成规范政府在环境工作方面行为的法律。如果这样改,就跟全国人大环资委的思路不一样了。全国人大环资委是“小修小改”的思路,基本上保持环保法原样,而现行的环保法总体上是管企业的法,主要规定都是针对企业行为的。  我牵头的一个联合研究组根据 “改造论”的思路,在2012年4月份给环保部和全国人大环资委提供了一个完整的建议稿,这也是环保法修改过程中学界提供的一个独立起草的建议稿。修改稿的内容跟现行的环保法主要的不同,是把管企业的法律规定都删掉了,这些规定跟现行的大气污染防治法、水污染防治法是重叠的。  建议稿增加了一块新的内容,即规范政府决策,对政府环保履职进行监督和问责。这个稿子提交全国人大环资委后,全国人大环资委基本没采纳,并把涉及到规范政府行为的设计砍掉了大部分。  环保法的修改讨论了很多年,但学界对环保法修改的研究总体上不是很充分。所以到了环保法修改的时候,不像其他一些法律的修改,学界很早就已形成很好的研究成果。学界对环保法修改的研究相对比较薄弱,应对比较仓促。  “地方政府自由度太大”  “环境保护方面的法律应该能够规定追究政府及其官员的责任。地方党政干部的责任应该体现在法律中,而不应当只体现在执政党的党章和执政党的纪律中。这点应该是要突破的,这是现行法律中最大的缺陷。在企业这一块,也应该在法律中把环境责任具体到领导个人。”  东方早报:现在治理环境污染的手段大多是从企业侧考虑的,现行环保法在政府管理一侧有什么需要改进的?  王曦:环保部从它多年的环保工作实践中,深深体会到政府也是环境问题制造者这一现状。  我和我的团队认为,这么多年的现实表明,政府特别是很多地方政府实际上成了环境问题的制造者。它们本来应该是环境问题的解决者,但由于产业规划、招商引资以及执法不力,在唯GDP思想指引下,甚至有的政府和企业“穿一条裤子”。像去年江苏南通、四川什邡、浙江宁波的群体性事件,针对的都是当地政府,而且当地政府确实存在违规甚至违法行为,自由度太大。  现行环保法远远跟不上现实需求,内容上存在大的缺陷,主要是忽略了对政府行为的规范和制约。我们的政府一直是经济发展的主动力、推动者、规划者。这么强大的行政力量如果在使用的时候稍微有点偏颇,就会有很多负面影响,环境污染和生态破坏就是影响之一。现在环境问题这么严重,不能光怪企业,把棍子都打在企业的屁股上。  汪劲:环境保护方面的法律应该能够规定追究政府及其官员的责任。地方党政干部的责任应该体现在法律中,而不应当只体现在执政党的党章和执政党的纪律中。这点应该是要突破的,这是现行法律中最大的缺陷。加强政府责任,也要加强政府领导的责任,将其责任在法律中写清楚。在企业这一块,也应该在法律中把环境责任具体到领导个人。  东方早报:全国人大环资委难道没有意识到这个问题?  王曦:我认为最主要的原因可能有这两方面:第一,如果把环保法做大的改动,全国人大环资委担心在政府部门间协调不下来,很多政府部门会反对。第二,时机不好,2013年3月,十一届全国人民代表大会便要任期届满,全国人大常委会也将迎来换届,有关环保法的修改,到了全国人大讨论的时候已经到了2012年年底,小修小改阻力小,全国人大环资委或许抱着完成任务的心态。  汪劲:这个问题我也始终不得其解。很多时候,很多制度的提出是讨价还价妥协出来的。一个制度好不好,有没有效,首先一定把好的提出来,而不是怕人家反对,或自认为不适合实际,就不提出来。  环保法“空心化”争议  “环保法是我们国家开始环境保护事业后第一部法律。最初的环保法对环境保护方方面面都做了原则性的规定,在这之后,逐渐发展出了大气污染防治法、水污染防治法等方面的法律。这些关于不同污染的法律,把环保法对同类污染的原则性的规定细化了,就引出了环保法空心化问题。”  东方早报:环保法中很多规定在单项法中都已被细化,环保法出现了“空心化”,也有观点主张废除环保法,你怎么看待这个问题?  王曦:环保法是我们国家开始环境保护事业后第一部法律。最初的环保法对环境保护方方面面都做了原则性的规定,在这之后,逐渐发展出了大气污染防治法、水污染防治法等方面的法律。这些关于不同污染的法律,把环保法对同类污染的原则性的规定细化了,就引出了环保法空心化问题。这说明环境保护方面的法律的发展是越来越完善,但环保法上的原则性条款和后来细化它的那些法律是重叠的,从法律体系内部的严谨程度来看就不太好。  环保法和其他环保类法律都是全国人大常委会制定的,都属于一般法律,只是功能不一样。我们认为环保法有其特殊功能,因此有其存在的理由,不应废止。  空心化是修改环保法考虑的一个问题。我们主张凡是可由其他法律规定的事情就由其他法律规定,环保法要突出它自己的特殊功能。  环保法的特殊功能,一块是规定环境保护事业的法律基础,比如环境概念的法律定义,这是个基本的东西,把它放在大气污染防治法等法律中去规定,都不合适。所以凡是涉及基本制度和基本法律依据的事项都由环保法来规定。例如,国家环保行政管理体制、环保财政保障、环保事业目的、环保的基本理念,以及各行各业和政府都要遵守的基本指导思想等,都需要环保法来规定。  第二个功能就是管政府,把环保法变成约束政府的法,这个问题上面已讨论过。  东方早报:据你介绍,2013年春节前夕,北京汉德环境观察研究所曾邀请法学界专家、企业、律师和环保NGO开过一次座谈会,这次座谈会的讨论成果会被写进新的学者版环保法修改建议稿,能否介绍下新的内容?  王曦:目前,我的团队正在对去年4月提交全国人大环资委的建议稿进行修改。这项修改仍然坚持“改造论”的思路,把环保法修改成为一部规范和制约有关环境的政府行为的法律。从总体上看,建议稿坚持突出环保法的两个特殊功能。我们认为,这样修改之后,环保法将成为一部为中国环保事业奠定法律基础并规范和制约有关环境的政府行为。而其他环保类法律,如大气污染防治法等,则以规范和约束有关环境的企业行为为主。这样的话,环保法和其他环保类法律不发生重叠,各司其职。  我们打算把这个建议稿给全国人大环资委和政府有关部门参考。  “环保法的位阶应提高”  “首先要确定环境保护的指导思想是什么。现在的指导思想是环境保护要和经济建设相协调,这是错误的。控制环境的思路和环境标准要改变,要从过去注重经济利益的目的,转移到真正的切实以人体健康作为环境保护的目标。”  东方早报:全国“两会”期间很多代表和委员都在提议修改环保法,今后若修法工作再次启动,你有什么建议?  汪劲:有几个大的东西,如果不改变的话,这个法律修改也没有什么意义。第一个,首先要确定环境保护的指导思想是什么。现在的指导思想是环境保护要和经济建设相协调,这是错误的。  2011年启动的修改主要是修改八项制度,现在要启动修改应做顶层设计,对整个中国的生态、自然、资源和能源的调配、调整和协调做统一安排。环保法不是其他法律,它的位阶应该要高,应由全国人大通过才对。我们国家的污染防治法和环保法现在都是全国人大常委会通过的。环保法的地位不一样,它是统领整个环境资源合理利用、能源开发和环境保护的法律,位阶一定要高。位阶不高,就好像环境保护工作一样,远远低于经济制度和一般制度,就只能和经济协调了。位阶高了才能和经济抗衡,才能使经济开发决策更加科学合理。  现在经济开发的决策不合理。中共十八大提出要建立美丽中国,建立生态文明,现在20多个省提出的GDP增速达到两位数,(美丽中国和生态文明)这个肯定是不行的。国务院提出的7.5%我都觉得高了。如果考虑中国环境可接受的水平,还要治理污染,我觉得最多3%了不得。  7%的发展水平实际上维持着现在的污染状况,即使不排放一滴污染物,我们都得用5到10年的时间恢复环境容量可容纳的水平。3%的发展水平,加强环境污染治理,可能得用10到15年,甚至10到20年的时间才能恢复。  第二,环保法的位阶高了以后,一定要把环境问题放在宏观经济决策很重要的位置上,也就是说在宏观经济决策机制和体制中,要把环境保护放在一个位置上。与此同时,应当规定宏观决策的程序,把它写到法律中。  第三,控制环境的思路和环境标准要改变,要从过去注重经济利益的目的,转移到真正的切实以人体健康作为环境保护的目标。我们国家实际上根本不是以人体健康作为环境保护标准的,而是以经济和经济可接受度作为目标,这是一个思想理念上的错误。

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